以“三个跟随” 管好地方专项债券发行与使用

以“三个跟随” 管好地方专项债券发行与使用
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不久前召开的国务院常务会议决定采取一系列措施,加快地方政府特别债券的发行和使用,以推动有效投资,支持“短板补充和扩大内需”。作者认为,为了使这一重要措施更加有效,相关的体制安排和执行机制应确保"资金跟随项目"、"项目跟随预算"和"预算跟随计划"。

首先,确保“资金跟随项目”。

作为公共资金的重要组成部分,特别债券募集的资金应遵循公共资金管理的一般原则,除非有明确合理的目的,否则不得实施支出。就投资支出而言,这些明确合理的目的通常由特定的政府投资项目承担,而特别债券是为这些项目筹集资金而设计的。“资金跟随项目”要求特殊债券的发行和使用应基于既定和预算项目。

在实践中,这一原则往往被忽视,导致“有钱却没有合适的项目”的奇怪现象,大大降低了特殊债券“补充短板、扩大内需”的效果。经过多年努力,各级政府的项目库系统已经基本建立,为实现“资金跟随项目”提供了框架。然而,缺少关键细节的问题仍然很严重。

缺少四个关键细节。第一个是项目目的和设计的预论证和审查机制,对应于可行性论证的第一阶段。在目前的项目决策机制和程序下,许多项目从一开始就存在失败的隐患,没有经过严格的专业论证。

第二是项目目标的报告和审计机制。项目目标应与政策目标紧密联系,并应采用量化的绩效目标进行衡量和评估。“政策目标-项目目标-绩效目标”之间的密切联系取决于良好的项目决策和管理程序以及专业技术解决方案。需要明确三重目标之间的区别和关系。

第三和第四个缺失的关键细节分别是“项目战略计划”和“项目管理”的预评估机制。战略计划旨在明确界定“如何实施”这些项目,包括具体的实施计划和战略。应根据公共交通和市政基础设施、城乡电网和天然气管道等能源项目、城市污水和垃圾处理等生态环境保护项目等使用专项债券的重点领域另行制定。战略计划应是项目可行性论证的组成部分,项目管理也应如此。

一般来说,当前特殊债券管理中的深层次问题不是发行和使用本身,而是发行和使用的微观基础薄弱。除非上述四个关键细节都嵌入到项目决策过程和机制中,“资金跟随项目”才能真正实现。

其次,应确保“项目符合预算”。

长期以来,项目决策和管理与预算过程分离,导致两个负面后果。首先,项目的选择不受预算过程的限制和指导。所有政府投资项目都需要通过预算安排获得资金,包括从特别债务中筹集的资金。此外,特定时期可用于项目投资的预算资金总额有限,不可能同时实施所有替代项目,这意味着只有严格连接预算流程,才能优化项目。项目选择主要对应预算编制和审查阶段。当预算编制和审查不能有效地限制和指导项目的选择时,预算就不会成为管理特别债券发行和使用的有效工具。

第二,项目的运营和管理不受预算过程的约束和指导。与注重基于价值的配置性能的项目不同,项目运营管理注重运营性能。首先是项目的结果绩效,其次是输出绩效,最后是输入绩效。以污水处理项目为例,绩效可定义为“水质提高30%,产出绩效可定义为“污水处理1000万吨”,投入绩效可定义为“每吨污水处理平均成本降低20%。确保预算执行和评估能够实时跟踪和监控这些绩效指标的动态变化至关重要,但前提是运营管理能够与预算执行和评估程序对接。

“项目遵循预算”的另一个重要含义是,只有资金来源明确并通过初步评估的项目才能纳入预算。实际上,许多问题项目也仓促列入预算,这已成为“半项目”的一个重要原因。这些失败的项目造成的各种有形和无形的损失都非常大。由于目前的项目决策过程普遍缺乏事前、事中和事后的最小误差修正机制,这一问题一直困扰着特种债券的发行和使用。在此,澄清可列入预算的项目应满足的条件非常重要,包括环境评估报告、拆迁安置和项目招标等施工前准备工作是否到位。

术语“项目跟随预算”不应狭义理解为在基金预算中安排资金偿还特别债券。真正重要的问题是,预算过程可以在很大程度上限制和指导项目的事先选择以及正在进行的和随后的项目运营和管理。区分预算文件和预算程序的不同作用很重要。虽然预算文件非常具有约束力,可以提供相关信息,但只能通过诉诸预算程序来执行。“项目遵循预算”的重点首先是“项目遵循预算程序”,其次是“项目遵循预算文件”。

同样,确保“预算符合计划”。

这里的计划具体指中期财务计划,具体指2020年至2022年的财务计划。国民经济和社会发展规划、区域规划和产业规划早已得到普遍实施,但只有在中期财政规划的帮助下才能实施。然而,几类规划之间的脱节仍然严重。

预算和中期财务规划之间也存在同样的脱节。历史上,世界上所有国家和政府的预算都是基于立法机构控制政府支出的要求的年度预算。年度预算的前瞻性明显不足,这是投资项目生命周期管理的致命弱点。几乎所有投资项目都高度依赖于至少3至5年的时间框架来进行适当的管理,从之前的规划和设计,到过程中的实施和管理,再到事后的更换和更新。因此,中期财务规划尤其有用。

这种有用性也反映在指导年度预算的运作上。由于时间太紧,年度预算侧重于紧迫的短期财务问题,项目生命周期管理很容易被忽视。只有将年度预算置于中期财务计划的约束和指导之下,这种情况才能扭转。

2015年,中国首次实施中期财政计划试点,并逐步扩大到各级政府和部门。然而,这一机制的有效性主要取决于政府投资项目是否有一个真正的“中期计划”,即每一个当前财政年度,应确定至少在未来三年列入预算的所有投资项目,以确保“一年固定三次”,而不是目前普遍的“一年固定”。当然,比时间框架更重要的是,必须有实质性的“项目规划”程序和机制,这是目前缺少的关键环节。

(责任编辑:HN666)

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